*Danilo André Fuster
Modelos conceituais
O estudo de políticas públicas incorporou modelos conceituais desenvolvidos em diferentes abordagens que, a priori, não foram formuladas com a finalidade de analisar políticas públicas (DYE, 2009). Esses modelos buscam simplificar a realidade, produzir generalizações e identificar aspectos relevantes das questões estudadas.
Entre esses modelos, destacamos:
• Modelo institucional;
• Modelo de processo;
• Modelo de grupo;
• Modelo de elite;
• Modelo racional;
• Modelo incremental.
Modelo Institucional
No Modelo Institucional, as atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas. Uma política não se transforma em política pública antes que seja formulada e implementada por alguma instituição governamental. As instituições governamentais dão às políticas públicas três características fundamentais: (i) legitimidade (refere-se às obrigações legais) ; (ii) universalidade (diz respeito à sociedade como um todo) ; e (iii) coerção (uso da força legítimo pelo governo).
Além disso, existe uma conexão entre a estrutura das instituições com o conteúdo das políticas públicas. Dessa maneira, as instituições podem ser configuradas para "destravar" certas políticas e para "travar" outras, ou então para atender determinados interesses sociais em detrimento de outros.
Modelo de Processo
No Modelo de Processo as políticas públicas são concebidas como um conjunto de processos político-administrativos, divididos em uma série de etapas: identificação de problemas, organização de agenda, formulação, legitimação, implementação e avaliação. Um dos seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis de atividades ou de “processos”.
Este modelo possui enfoque na tomada de decisão, pois considera que a forma como as políticas públicas são formuladas e implementadas podem ou não mudar seu conteúdo, devido às limitações sociais, econômicas, tecnológicas e ambientais.
Teoria dos grupos
A teoria dos grupos propõe que a interação entre os grupos é determinante para a política. Dessa forma, os indivíduos com interesses em comum unem-se, formalmente ou informalmente, para apresentar suas demandas ao governo. Esse conjunto de indivíduos com interesses compartilhados são chamados de "grupos de interesse".
Neste modelo, a política representa as lutas entre os grupos para influenciar as políticas públicas. Com isso, a política é orientada pelos grupos que ganham influência e tende a se afastar das aspirações dos grupos menos influentes. Cabe ao sistema político administrar o conflito entre os diferentes grupos de interesse.
Teoria da elite
As políticas públicas também podem ser vistas sob o prisma das preferências e valores da elite governante. A teoria da elite sugere que a sociedade é apática e mal informada no que diz respeito às políticas públicas, ficando à mercê da elite que molda a opinião das massas sobre as questões políticas.
Nesta perspectiva, as políticas públicas fluem "de cima para baixo", isto é, das elites para as massas. Mas o elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas.
Modelo Racional
No Modelo Racional, os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujo custos não sejam excedidos pelos ganhos. Dessa maneira, a racionalidade envolve o cálculo de todos os valores sociais, políticos e econômicos alcançados (ou sacrificados) por um política pública.
Para selecionar uma política racional, é necessário: (i) Conhecer as preferências valorativas da sociedade; (ii) Conhecer todas as propostas disponíveis; (iii) Conhecer todas as consequências de cada proposta; (iv) Calcular o custo/benefício; e (v) Selecionar a proposta política mais eficiente.
No entanto, Ferreira (2011) aponta algumas barreiras para a formulação racional das decisões políticas, tais como: a) dificuldade de se traçar benefícios societários consensuais e globais; b) os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários, mas, ao contrário, podem procurar maximizar suas recompensas, poder e status e c) dificuldades para a coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento das possíveis propostas políticas e de suas consequências, incluindo o custo de coleta de informações, disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria.
Modelo Incremental
No Modelo Incremental as políticas públicas são vistas como uma continuação das atividades de governo anteriores, com apenas algumas modificações incrementais. Este modelo é considerado politicamente conveniente, pois descreve um processo mais conservador de formulação de políticas. Uma vez que os formuladores aceitam a legitimidade dos programas e projetos estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores, realizam-se apenas acréscimos, decréscimos ou pequenos ajustes nos programas e projetos.
Para Ferreira (2011), o uso do incrementalismo decorre de fatores como: a) quando não se dispõe de tempo, informações ou dinheiro para pesquisar todas alternativas em vigor; b) os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às consequências de políticas completamente novas ou diferentes e c) conveniência para os acordos, visto que apenas modificações nas políticas existentes podem reduzir possíveis conflitos, manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político.
Quadro 1. Síntese dos modelos conceituais.
| Modelo | Enfoque | Processo Político-administrativo |
| Institucional | Instituições governamentais | Formulação, implementação |
| De processo | Tomada de decisão | Organização de agenda |
| De grupo | Grupos de interesse | Formulação, legislação e regulação |
| De elite | Poder da elite | Formulação, legislação e regulação |
| Racional | Avaliação de propostas | Formulação e avaliação |
| Incremental | Poucas propostas | Formulação |
Fonte: Adaptado de Ferreira (2011).
REFERÊNCIA
FERREIRA, P. Gestão de Políticas Públicas: Proposta de Modelo Processual de Análise. Tese de Doutorado (Programa de Pós-graduação em Administração). Minas Gerais: UFLA, 2011.
FREY, K. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da Análise de Políticas Públicas no Brasil. Revista Planejamento e Políticas Públicas, n. 21, Jun. de 2000.
SABATIER, P.; WEIBLE, C. The advocacy coalition framework. Theories of the policy process, v. 2, p. 189-220, 2007.
*Danilo André Fuster - Servidor público do município de São Paulo atuando como professor na Escola de Gestão e Contas Públicas Conselheiro Eurípedes Sales do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, Bacharel em Gestão de Políticas Públicas pela EACH-USP, mestre em Gestão de Políticas e Organizações Públicas pela UNIFESP e mestrando em Gestão de Políticas Públicas pela EACH-USP.